为什么行政诉讼打不赢
发布时间:2020年3月2日 pm1:18
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三大诉讼中,行政诉讼占比仅百分之一
各位同行都应该知道,三十年前,就有了三个诉讼程序法:刑事诉讼法、民事诉讼法,最后出台的是行政诉讼法。从此三大诉讼都有了法律上的程序性依据,这是中国法律体系建设的标志。但是,我们也看到另外一个情况,就是这个三十多年过来,我们看到一个数据就是行政诉讼与刑事、民事诉讼相比,数量上那真是相差很远很远。
对这个问题,最高法院有一个数据。根据周强院长代表最高法院在人大上的工作报告,2013到2017年的五年之间,最高人民法院受理案件82383件,审结79692件,地方各级人民法院受理案件8896.7万件,审结、执结8598.4万件,其中审结一审刑事案件548.9万件,审结一审商事案件1643.8万件,审结一审民事案件3139.7万件。然而,审结一审行政案件只有91.3万件,虽然同比上升46.2%,但占人民法院受理各类案件是近九千万件中的百分之一多一点点。
九十一万件,这个百分之一多一点点,并不能代表了这个社会矛盾的实际情况。全国的社会矛盾主要就只有民事诉讼民商案件、刑事案件吗?行政纠纷只占百分之一?显然不是。我们去看另外一个数据 ,每年全国信访系统接待信访近千万人(次),其中主要是对各级政府及其工作人员的不满,本质上还是行政争议。这算下来每年千万件行政纠纷,到法院解决才十多万件,为什么这么少?
在2015年以前,大家可以讲是立案难的问题。行政诉讼法修改之后成了立案登记制,为什么行政诉讼还没有达到应该有的水平?虽然法院行政庭的法官讲累讲苦,积压案子很多,“五加二,白加黑’仍然办不完,但只是表明法院行政庭的人少了,而不是应该进法院解决问题的行政案件多了。
与过去相比。现在感觉行政诉讼增加很多,但是从数量上比较,整个社会矛盾的数量应该到法院的来讲,还是很少。对此,我分析是因为多个原因造成的。

“跛脚”现状的4个原因
其中,我们律师队伍没有为老百姓提供应有的帮助也是原因之一。在行政诉讼法修改的三年以来。我们看到了一个情况,对全国律师专业从事行政诉讼的比例仍然是很少,占全国律师百分之一都不到。

三十多万律师,我们不指望三分之一,十分之一,能不能有百分之一,有三千多的是专门从事行政诉讼的?据我了解,目前还没有。

现在全国主要是拆迁这块业务引起了北京一些律师来做,有了几个专业律师事务所。但是全国来讲,以行政诉讼为主要业务专门来做的律师,也就是一两千人左右的样子。即使是全国律协行政法专业委员会和各个省的行政专业委员会的主任副主任委员,也不都是以行政诉讼业务为主。这里面有多种原因,结果到全国的这个法律服务行业现状来讲,表明了中国律师行业没有正常化,还处于一种“跛脚”状态。
导致这个“跛脚”现状,我认为有下面四个原因:

第一,行政机关就是行政诉讼被告的责任。

行政诉讼案件的特点是民告官,我们国家的政治体制结构决定了行政权力在党的领导下一枝独大。行政、司法、立法以及群众团体相比较行政权力最大。行政机关不希望自己当被告,律师行业的主管机关是司法局,那也是行政机关。所以,从本能上政府不希望律师支持当事人提出行政诉讼。鼓动。专业从事行政诉讼业务的律师很难得到各级政府的支持与鼓励,更不要想政策上的倾斜。

第二,立法机关的责任。

从行政诉讼的角度来说,立法机关现在制定出来的各种法律法规,绝大多数是有利于政府而不是有利于行政相对人。我们应该看到中国立法还是行政部门立法为主的模式。比如说有关房地产的法律,基本上是住建部主导起草。既使地方上的法规,也会充分考虑到主管机关的意见。
而行政机关主导立法就不避免的考虑他管理上的方便,而较少考虑到社会的公平。在最高立法机关主导下的立法,也是较多的听取并尊重最高人民法院和原国务院有关部门的意见。谁来代表民告官的老百姓发表意见呢?你懂的。
当然,2014年全国人大修改行政诉讼法的时候让我们律师参加了进去,听听意见,这是一个很大的进步。我们再看看其他各种有关行政法律的制定,在一些由行政部门主导制定的法律当中,那很少有代表老百姓的声音。所以现在的立法形成的结果就是有利于行政机关。行政诉讼中,律师帮助老百姓维权,首先在法律上,就会遇到很多不方便不公平的地方。

第三,司法机关的责任。

你要让行政纠纷进法院解决,首先要让老百姓敢于打官司。有时候接待上访的政府官员可能会理直气壮告诉上访者去告,也就是起诉。其实呢,那种人那样讲的时候,基本上就知道老百姓到法院去是打不赢的。要是法院司法公正,原告有理一打就能赢,老百姓就相信政府的话了,那屁颠屁颠的去法院了。实际情况是,多数行政案件明显原告有理,而法院要么就跟你协调,久调不判;要么是在政府与法院做好沟通的情况下让原告连案都立不上或是随便找个理由驳回诉讼请求之类的瞎判,就是不能公正判决。我们在司法公正这一块能否让这个老百姓相信法院,能够了有行政纠纷,就进法院去解决?这个问题上,我们还真有很长的路要走。究其原因,细思极恐。
最高人民法院院长周强今天在向全国人大的工作报告中指出:“妥善化解行政争议。各级法院审结一审行政案件91.3万件,同比上升46.2%,支持、监督行政机关依法履职。通过司法审查支持“放管服”改革,服务法治政府建设”。这里的“支持”的说法是开历史倒车。《行政诉讼法》第一条规定:“为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法”。这里没有“支持”二字,因为2014年修改时把这两个字拿掉了。
最典型的前年大家都看到了上海有家负责审判被告市政府行政案件的法院在人大会上作工作报告,公开说就是他们千方百计的努力下保证了市政府的零败诉率。这个情况,公开敢讲的是上海,其实呢,全国各地的法院何尝不是如此啊?
当然,我也肯定新的《行政诉讼法》及其司法解释的出台给行政诉讼领域带来的利好。比如已经在进行的交叉管辖、行政机关负责人出庭制度等等,一定程度上减少了行政干预。但是。行政干预的问题还是很难避免。即使是最高法院的全面推广并落实交叉管辖这一制度之后,还是要受到诉讼制度的局限。因为异地管辖只能在省以下的范围,省高院这一层面能不能独立审判仍然是个问题。省高院还要受同级政法委、同级党委、同级政府的影响。在这个跨省的问题没有解决的情况下,异地审判的效果还是大打折扣。

第四,市场培育方面的原因。

鉴于上三个行政立法司法方面滴原因,所以我们大量的行政诉讼,在法律服务市场受到负面影响,导致了我们中国律师在行政诉讼业务上受到限制。
正是由于司法公正难以及时纠正政府的违法行政行为,有的政府的行政违法行为有恃无恐,所以这个法院的案子纠纷呢,也是有增无减。虽然司法不公严重存在,但老百姓呢还不明白。有的当事人来咨询,她不说别的,先讲你能保证我到法院去能胜诉吗?多数律师都不敢保证(当然也有的律师为揽案件而承诺包赢的,但毕竟是极少数)。正是由于这种情况,本来很多的应该行政纠纷的分流走上了信访之路。这也是我们国家的信访部门忙得要死,还解决问题不多的主要原图。他们也没办法,我也没办法啊。老百姓不相信法律,那么法律服务市场中的行政法律服务业务就受到了限制。很多律师从主观上就不会想到把行政诉讼这一块业务作为自己的主打方向,因为做行政诉讼太累太难,而且赚钱不多。
现在北京的收费标准是取消了,但是我们客观地看到这行政诉讼啊,这个收费至少我们律师事务所与刑事民事案件相比较总体上还是很低。我所在的北京市才良律师事务所代理的征地拆迁案件标的额都不小却没办法收到与民事诉讼收费标准的费。本来征地拆迁案件一个案子都是几栋房子,在北京价值都是几百万几千万,一个小区拆迁那是几十个亿元,但都没按标的额收费。因为来的多数是弱势群体,收不下手。所以在这个收入上也限制了律师事务所和律师从事行政诉讼业务的这个积极性。

从事行政诉讼,经济上难富裕,精神上难倡导
还需要说的是,律师从事行政诉讼这块业务经济上难富裕,精神上同样也难以倡导,这不光是司法部的问题,也不光是全国律师协会的问题,就是最高法院也有这个问题。大家认真看一下吧,每年评模范法官,评十大民事行政案件,你看看最高法院的案子当中,有哪一个行政案件是判地市以上政府在实体上败诉的案件?省政府程序上败诉的都没有。评先进工作者,树典型,行政庭法官也没份,典型案例拿出来省市政府败诉的那绝对不敢。什么原因呢,法院到人大会的时候要作工作报告,人民代表大多是行政官员,法院能不要考虑这个情况吗?说句实话,我认识的法官中,数行政庭法官素质高,也比较清贫,这是客观事实。
有朋友不信我这个判断,我就说最高法院那么多院长,倒台的就是管民事案子的两个院长。为什么出现这种情况?民商事纠纷里面的利益太大。
在我们的律师行业也存在上面说的这个问题的。刚走的张军部长和现在的傅政华部长,咱们不说。咱们说前十年,司法部、全国律师协会评十佳所、十佳律师,前面有个硬指标,要在当地挣钱排行在前列。专业做刑事和行政诉讼业务的律师在创收这块由于不准风险收费,收费就上不去。收费上不去,你成不了先进典型。
还有新的法律出来后的培训,民商事,刑事的,各地组织学习培训积极性都很高。有的省市司法厅局要讲为政府法律服务,那是一呼就应,大开绿灯。但对行政诉讼法及其司法解释许多地方就不积极了。行政诉讼法作为三大诉讼法之一,经过了二十五年的这个时间。到2004年修改,是立法上的大事,也关系到律师执业前途,全国有许多省市司法厅局、律师协会多次组织邀请了专家学者去讲课,但有的省市就一次都没有。有一个省律师协会的同行定了邀请我去讲,结果计划报到司法厅,领导说:“你是想搞乱我们省啊!那个王才亮是代理被拆迁人打行政诉讼到处告政府的。我们不能搞这样的学习”。于是计划取消了,弄的那个律师协会的朋友很不好意思,跟我解释很久。我说没有关系,行政官员忌讳行政诉讼的不少。

下面我还讲一个更敏感的征地拆迁问题。拆迁纠纷在有关部门的统计当中排在第一位,国家信访局统计的数据进京上访当中拆迁的问题也排在第一位。但是北京律师协会有六十多个专业委员会,全国律师协会有二十多个专业委员会,但没有一个拆迁专业委员会来研究这个矛盾。

十年前,我在全国律协民事专业委员会的时候,全国律师协会给了我们一个任务:起草律师办理征收拆迁业务的操作指引。完成任务中,我感觉到这块业务还是行政法为主的,然后到行政法委员会。之后想修订这个操作指引就没有修订起来。这个事情想往下走,但就不一定走得动。
时下中国在大搞这个棚户区改造、城中村改造,操作中存在很严重的问题,但我们研究不够,一些律师也不知怎么去帮政府依法拆迁。反过来我们如何维护被征收人合法权益呢?很难,真的很难。

在行政权力一支独大的情况下,没有法律监督就会不健康
我在前面是分析了一大堆困难,但我们还是要看到整个社会还是要朝着依法治国的路上走。任何朝代都有一个特点,江山坐定之后他都要讲法制。从春秋战国到秦始皇一统天下,再到唐宋元明淸无不如此。孔孟之道讲克己复礼,讲礼制等,都希望社会运行有个较为稳定的秩序。可见维稳的问题,不是今天才有,自古以来都有。那么我相信随着新时代的到来,讲法治依法治国也是历史的必然。

所以我们国家在修改行政诉讼法的时候,在第一条就是立法宗旨上,曾经有过很大的争议。过去是讲行政诉讼要支持政府依法行政,要帮助政府处理好这个行政纠纷。到了2014年修改的时候就改过来了,只规定监督政府依法行政,讲要解决行政争议。在这个指导思想方面,我们这一代人能走多远?我相信总是会艰难的往前走。如果从上到下都讲依法治国,那么行政诉讼肯定应该占有她三大诉讼之一的应有的地位。

我们不能说行政诉讼就比刑事诉讼民事诉讼怎样重要,因为各有侧重,缺一不可。刑事诉讼,解决的是打击犯罪同时保护被告人合法权益,公民人身安全、人身自由的问题。民商诉讼是处理平等主体之间的民事商事纠纷,是市场经济活动的有序进行的必要条件。这个行政诉讼在我们的新时代,在行政优先、效力优先,行政权力一支独大的情况下,如果没有法律来监督政府依法行政,这个社会就是不健康的,也难以有序的进步。在这个角度来说,行政诉讼更与老百姓的切身利益密切相关。重视行政诉讼就是重视我们国家依法治国的进程。

从我们律师同行适应市场需求来讲,我想现在的行政诉讼也是一块很大的市场。随着行政权力越来越大,行政机关与公民法人在日常生活、社会管理、市场经济秩序等诸多方面都不可避免的与公民法人会产生矛盾。矛盾出来了,正常解决只有两条路:要么信访,要么诉讼解决。我想从法治思维考虑,从上到下还是希望能够诉讼解决。只有诉讼的解决才能够使政府对同类的错误尽可能的不再犯。从这个角度来说,我认为政府也应该支持行政诉讼的。

行政争议引起的财产纠纷也是很大的。从整顿油田、小煤矿到城市治理等都表现出政府对社会经济生活的干预,可能会引发矛盾的标的额都很大。从征地拆迁来讲,像一个征地批文至少就是三十五公顷五百亩地。一亩地十万元的补偿标准,五百亩就五千万的标的额。全国、2017年土地财政收入是五万亿。全国棚户区改造连续三年每年六百万户,按照每户的房子五十万的补偿,六百万户就三万亿的金额。2011年,我们废除了老的拆迁条例,实施了新的国务院五百九十号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》,但这个条例执行的不好,各地政府是千方百计来跳过去。比如说什么公共利益?五花八门的解释和判决都有。有的项目明显的是商业开发,但是披上了“棚户区改造”的外衣就可以强拆了。这一块的问题很多,标的额也都很巨大,我们如何来让律师介入提供法律服务,是一个很大的市场。应该肯定北京司法局在行政诉讼业务这一块,对律师执业的干预不多,一般是只要你是按照规定依法备案,也不去媒体或者自媒体炒作案件,司法局还不太会管。当然,外地政府来京告状的有,当事人投诉的也有,司法局还是感觉到是有点压力,但总体上我认为北京司法局在这方面还可以。所以有很多外地律师不能做的,都介绍北京的律师做了。在这里需要强调的是我们律师本身要来提高素质。要来这个提高自己的执业水平,提高自己的认真为当事人服务的自觉性,努力提供优质服务。

虽然大多数律师在切实维护委托人的合法权益,但我们也看到了我们有些律师营销重于服务,把钱看起来太高了,没有把当事人利益摆在首位,引起社会对律师的负面评价。我是一直讲:律师没有公益之心,你走路就走不远,也会容易出问题。中国律师如何得到群众的信任,跟我们自己的服务态度服务水平有很大的关系。中国律师只有在行政诉讼这块发展起来,才不负时代的需要。

行政诉讼的市场可达十倍以上
有的同行问我:到底这个行政诉讼能够容纳多少律师?我曾经讲过根据目前的现有法制环境和现有的市场条件,行政诉讼业务的律师,从现在的不到三千即百分之一不到增加到百分之十即三万律师是没什么问题的。

现在的行政诉讼的相关业务,不仅要看征地拆迁,还有行政机关对市场主体、市场秩序的管理、知识产权等等,都可能会是很大的标的额行政诉讼业务,都会有很大的市场空间。现在律师做的少,市场拓展不够,研究也不够。

我想只有律师的行政诉讼业务正常起来了,中国有百分之十以上的律师来做行政诉讼业务,那么我们这个律师行业才是健康的。作为三大诉讼之一的行政诉讼,现在只有不到百分之一的律师在做,这显然是不正常的。所以,我希望这个问题能够得到尽快的改变,这里需要你我他的共同努力。

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